张成龙   张庆斌^*

摘要:健全有效的内部控制体系,是行政事业单位提升管理水平、防范风险、保障公共服务质量的关键所在。在数字化时代浪潮下,基于行政事业单位深化改革的政治背景,检察机关探索运用行政事业单位内部控制相关理论,提出内部控制数字化方法,充分展现X市P县检察院RFID固定资产管理系统、智慧食堂APP、政府采购平台等内部控制数字化实践,并从内部控制理念、加强数字化协作、扩大内控范围等方面探索创新路径,以期为检察机关内部控制建设提供实践支撑。

关键词:内部控制 检察机关 数字化  RFID

党的二十大报告和二十届三中全会《决定》明确提出,到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。加强内部控制建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,通过加强内部控制,把权力关进制度的“笼子”里,是解决“四风”问题的长效机制。2012年,财政部印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《内控规范》),部署全面建设行政事业单位内部控制。2024年6月,十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》,首次将内部控制写入会计法,这既为各单位建立健全内部控制体系提供坚实的法律基础,也有助于提高单位内部管理水平,对于廉政风险防控机制建设、国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

2015年最高检出台首部机关财经活动内部控制规范,对检察系统加强内部控制建设,规范财经权力运行具有重要意义。随着司法体制改革不断深化,检察职能运行的制约监督机制也在不断调整完善。科学完善的内部控制,能够保障基层检察机关财政资金正确、合法、高效利用,确保单位财务报告的真实性和准确性,有效防止财务管理不当与腐败行为发生,对提升检察机关公信力具有积极作用。

一、检察机关内部控制建设现状——以P县检察院为例

与企业内部控制追求利润最大化不同,行政事业单位内部控制的目标是更好提供社会服务。检察机关作为国家法律监督机关,肩负着维护法律公正、保障公民权利、打击犯罪等重要职责。内部控制可以确保检察人员在履行职责过程中严格依法办事。明确检察权的行使范围和程序,防止权力滥用和越权行为。通过建立健全内部审批、监督机制,对侦查、起诉、监督等各项权力进行有效制约。在防范廉政风险方面,通过建立防范机制,避免检察人员受个人利益干扰。在保障资源合理利用方面,加强财务管理,规范经费使用和资产管理,优化人力资源管理,激发工作积极性和创造性。

(一)内部控制总体架构

P县检察院的内部组织结构设置相对完善,基于检察机关业务性强的特点,其业务部门岗位的设置更为具体。该院组织架构分为决策机构、执行机构和监督机构,符合国家治理的要求和原则。其中,决策机构包括院党组会和各专项领导小组;执行机构包括6个业务部门、2个综合部门以及各专项工作小组,并建有1个反腐倡廉警示教育基地;监督机构则是指检务督察部门。从人员配备来看,当前该院人员主要由78名在编人员和46名合同工组成,人员与机构总体保持平衡。

(二)内部控制具体措施

1.组织结构

成立以检察长为组长的内控工作领导小组,构建“领导小组-内控办-内控建设联络员”三级组织架构,运用“经办人-部门负责人-分管部门院领导-采购小组-分管财务院领导-院党组会、预算管理委员会”决策机制,完善分工明确、责任清晰、齐抓共建的内控组织管理体系。制定《内部控制建设实施方案》,从风险评估与控制、单位层面内部控制、业务层面内部控制、内部控制评价与监督四个方面,阐明风险评估的步骤与重点、单位及业务管理活动的各项控制要点以及针对内部控制设计及运行情况的评价与监督,明确建立和运行内部控制与风险管理统一执行的制度、标准和规范。

2.业务流程

业务流程管理分为四步:梳理流程、固化流程、监控流程、优化流程。在预算业务、收支业务、采购业务等六大业务现有流程基础上,明确各项业务的目标、范围、内容和风险点,形成新的业务流程图,按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序,将各业务的决策机制、执行机制和监督机制融入每个业务环节,细化各环节的部门和岗位设置,明确管理中的不相容岗位、关键环节、风险点、控制措施及责任主体,针对六类业务管理中的预决算编制、收入核算、采购申请、固定资产验收等 53个环节梳理风险点;着重关注管理薄弱环节和高风险领域,对重点部门和岗位进行风险排查,结合工作实际填写风险排查防控登记表。针对排查发现问题和风险隐患,逐一列出工作优化清单,明确各项业务的关键控制点及控制目标,及时排除各项隐患。

3.“三面镜子”工作法

P县检察院把构建“三面镜子”(即正衣镜、放大镜、显微镜)工作法作为推进内部控制建设的方法论,贯穿于事前防范、事中检测、事后复核全流程。用好“正衣镜”,推动年度党组重点项目与内控管理深度融合,严格执行“三重一大”制度,增强内控主体责任意识,发挥带头示范作用,养成以内部控制优先的思维部署推进工作的习惯。用好“放大镜”,引导各部门从预算、资产、项目建设等方面审核把关,比如在业务部门推进的大数据法律监督模型、指定居所监视居住办案点、公益诉讼指挥分中心等项目中,开展事前论证、合规审查、绩效评价和可行性研究,针对性采取措施改进管理,实现“内控+业务”嵌入式管理。用好“显微镜”,强化专项工作小组风险意识,深入调研内控应用中存在的不足和问题,抓早抓小,提升财务监督管理水平,细化重大财经事项合规审查内容。通过制定工作规则、强化制度保障、固化业务流程、严格办事程序、狠抓工作落实,不断丰富和完善这一做法。

二、检察机关内部控制数字化的正当性分析

(一)内部控制数字化理论依据

新公共管理理论提出引入企业管理的方法和技术,提高公共部门的效率和服务质量。检察机关内部控制数字化正是借鉴了企业的信息化管理模式,通过建立数字化平台,实现业务流程的优化和再造,符合新公共管理理论对效率的追求。委托代理理论强调在公共部门中,存在着委托代理关系,公众将权力委托给公共管理部门行使。数字化可以加强对权力运行的监督和制约,减少信息不对称,降低代理成本。检察机关通过建立风险预警系统和全过程监控,确保检察权的正确行使,符合委托代理理论对代理人行为监督的要求。流程再造理论主张对业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计,以提高效率和质量。数字化使得检察机关能够对传统的业务流程进行重新审视和优化,如实现案件办理流程的自动化和智能化,提高流程的透明度和可追溯性,符合流程再造理论的核心思想。这些理论为检察院内部控制数字化提供了坚实基础。

(二)内部控制数字化可行性分析

从技术层面来看,信息技术的迅猛发展,如大数据、人工智能、云计算等先进技术日益成熟,为检察机关内部控制数字化提供技术支撑。大数据技术可以对海量的检察业务数据进行深度挖掘与分析,精准发现潜在风险点和问题,为内部控制决策提供可靠的数据依据。检察机关可在已有的数字化平台如检察业务管理系统、办公自动化系统等基础上进行功能扩展与整合,实现一体化管理。从管理层面而言,检察机关作为法律监督机关,对业务规范和廉政风险防控有着严格要求,内部控制至关重要。数字化内部控制能够更好满足检察机关的实际需求,例如,通过数字化流程控制,可实现业务流程的标准化、规范化,减少人为因素干扰,有助于提升检察机关的形象和公信力。

三、检察机关内部控制数字化方法论

(一)需求分析

对检察机关的业务流程、管理需求和风险点进行全面梳理和分析。通过与各部门的沟通交流、查阅相关文件资料以及实地调研等方式,深入了解其工作特点和实际需求,确定需要进行数字化控制的环节以及期望达到的目标,确保数字化内部控制流程能够切实满足工作需要。同时,在进行内部控制数字化流程设计时,必须遵守法律法规和相关政策,确保数字化流程符合相关规定。

(二)制定方案

根据需求分析结果,制定详细的数字化内部控制方案。方案应当包括总体目标、实施步骤、技术架构等内容。总体目标应明确数字化内部控制的方向和预期效果,实施步骤应具体可行,技术架构应合理先进,资源需求应明确具体。先从重点业务领域入手,逐步推进数字化建设,技术架构可以采用云计算、大数据、人工智能等先进技术,实现数据的集中管理和分析。确定数字化内部控制的关键指标和评估标准,以便对实施效果进行量化评估。其中关键指标可以包括工作效率提升、风险防控能力增强、管理水平提高等方面。

(三)技术选型

技术的成熟度和稳定性是保证系统正常运行的基础,可扩展性是满足未来业务发展的关键,安全性是保障数据安全的重要保障。从以上方面评估各种信息技术工具和平台,了解不同技术产品的功能和特点,选择最适合检察机关的解决方案。在选择技术供应商时,应与其进行充分沟通,了解其产品的技术架构、功能模块、实施周期、维护服务等方面的情况。同时,还应考察其技术实力、行业经验、售后服务等方面的情况,选择具有良好信誉和实力的供应商。

(四)数据整合与清洗

数据仓库或数据湖应具有高效的数据存储和查询能力,能够满足检察机关对数据的分析和应用需求。建立数据仓库或数据湖,通过数据清洗工具、人工审核等方式,去除重复数据、错误数据和无效数据,将不同来源的数据进行整合和存储,同时,建立数据标准和规范,统一数据格式和编码,确保数据的一致性和可比性。存储整合后的高质量数据,为后续的分析和应用提供基础。

(五)业务流程建模

对检察机关的各项业务流程进行建模,明确流程的各个环节、参与人员、审批节点等,将业务流程可视化,便于理解和优化。可以使用 BPMN(Business Process Model and Notation)等流程建模工具,对案件办理流程、财务管理流程等进行建模,过程中应深入分析流程中的风险点和控制环节,确定数字化控制的重点和方式。此外,还可以通过业务流程管理软件对流程进行模拟和优化,提高流程的效率和质量,通过分析业务流程中的风险点和控制环节,确定数字化控制的重点和方式。

(六)流程自动化

对业务流程进行自动化配置和管理,实现流程的自动流转和审批。在流程中设置自动校验和提醒功能,对输入的数据进行格式检查、逻辑校验等,确保数据的准确性和合规性。通过工作流管理软件等技术,实现流程的可追溯性,记录流程的每一个操作和审批节点,便于事后审计和责任追究。

(七)实时监控与预警

利用数据分析工具和监控软件,对业务数据进行实时监控。及时发现风险指标的异常变化。当风险指标超过阈值时,系统应立即发出预警信息,提醒相关人员及时采取措施。预警信息可以通过短信、邮件、系统弹窗等方式及时通知相关人员,以便采取相应的措施。此外,建立风险处置机制,明确预警后的处理流程和责任人员,确保风险得到及时有效的控制。

(八)效果评估

设定评估周期,定期对数字化内部控制的实施效果进行评估。评估内容可以包括工作效率提升、风险防控能力增强、管理水平提高等方面的指标。收集反馈信息,了解他们对数字化内部控制流程的使用体验和意见建议,通过对比实施前后的数据和指标,评估数字化内部控制的实际成效。

(九)持续优化

根据效果评估结果,对数字化内部控制流程进行持续优化。优化内容可以包括流程设计、系统功能、风险指标等方面。随着信息技术的不断发展,新的技术和工具不断涌现,检察机关应关注信息技术的发展动态,及时引入新的技术和工具,提升数字化内部控制的水平。

四、检察机关内部控制数字化实践方案

(一)“智管云”固定资产平台

针对固定资产件数多、历史信息登记薄弱、资产难溯源等问题,加强检察机关信息化、智能化建设,以数字检察优化检务管理,在全面盘点资产,建立资产档案基础上,联合X市检察院融合利用RFID技术开发了“智管云”系统启动,运用资产登记、资产盘点、资产维修和保养报表生成等多项平台功能,实现资产的自动化管理;依托系统平台,生成涵盖固定资产编号、资产名称、使用部门、存放地点等详细信息条形码,为资产管理工作提供全方位、可靠、高效的动态数据与决策依据,有效规避账实不符、资产闲置等问题。

 

图1 “智管云”系统功能架构图

(二)“食在P检”智慧食堂

针对食堂膳食品类不丰富、干警使用不便、服务监管难等痛点,出台智慧食堂实施办法,从食堂采购、食品加工、供应服务等方面,建设高标杆绿色食堂、高品质健康食堂、高标准节约食堂。推进“智慧食堂”平台建设,引入人工智能、物联网等技术,逐步实现人脸识别支付、APP充值、余额查询、线上点餐等功能,推动食堂管理从“传统型”向“智慧型”转变。

(三)用好“苏采云”政府采购平台

 “苏采云” 作为政府采购平台,为检察机关内部控制数字化建设搭建了桥梁。在采购流程数字化管控方面,P县检察院将采购全流程置于平台之上,从意向公开到履约验收,每一步都规范可追溯。在数据信息精准记录与分析上,该院通过精准记录供应商信息、价格、评审结果等数据,多维度分析评估采购项目,不仅有助于优化采购策略、提高资金效益,而且可以提前防控风险。此外,通过“苏采云” 与内部管理系统对接,便于资源调配和管理;与外部监管系统对接,增强透明度和合规性,为内部控制数字化提供坚实基础。

五、运用数字化技术健全检察机关内部控制体系的优化路径

(一)提高内部控制意识。增强单位全体人员的内控意识能够有效提升行政事业单位内部控制数字化建设整体水平。一方面,增强领导层尤其是主要领导的内部控制意识和数字化建设相关理念。单位领导层应积极学习并在工作中遵循内部控制制度,为全院干警做好示范和榜样。另一方面,提升干警规范意识。通过开展专题会议、知识竞赛等集中培训和日常工作中对内控流程的规范化落实,逐步将内部控制数字化思维层层传导,形成多部门相互协调、相互支持的局面,有效确保内部控制数字化建设的实施和成效。

(二)加强外部协同推进。该院在内部控制数字化建设过程中,积极与相关银行机构以及网络技术公司合作。银行通过金融交易数据共享与分析,建立安全的数据传输通道和严格保密制度,提供方法、模型及数据指标,助力排查异常资金流动和违规金融交易,强化内部经济行为监督。网络技术公司利用大数据运营技术优势,开发定制化数据采集工具,为检察机关收集、整理业务数据并进行关联整合。同时运用人工智能和物联网技术,安装设备对办公和办案区域实时监控,开发智能预警模型,提前发现潜在风险。

(三)扩大内部控制覆盖领域。P县检察院在完成政府采购、资产管理、后勤保障内部控制数字化建设的同时,认识到预算管理内部控制数字化的重要性,推动成立了专门的数字化领导小组,制定预算管理内部控制数字化方案。同时加大对数字化建设的资源投入,为方案的顺利实施提供坚实保障。在数据化建模方面,加强与银行以及网络技术公司协作,全面梳理检察机关预算管理的各项业务流程和数据需求,拟建立统一的数据标准和规范。运用数据分析技术和算法,建立预算预测模型,根据历史数据和业务发展趋势,预测未来的预算需求。

六、结语

随着行政事业单位内部控制工作的不断推进以及大数据时代的发展,内部控制数字化建设势在必行。本文以检察机关内部控制的优化与创新为主题,以X市P县检察机关数字化建设为视角展开深入探讨。从理论层面展开分析,明确检察机关加强内部控制的必要性。同时从技术和管理层面论证了其可行性。通过推进内部控制机制的优化与创新,进一步完善预算管理、收支管理、政府采购管理等六个方面的内控管理,助推检察工作高质量发展。